经中美双方商定，美财政部部长珍妮特·耶伦于7月6日至9日访华。此访是美国国务卿布林肯6月中旬访华后拜登政府重要阁员的又一次北京之行，标志着中美高层战略沟通的持续展开。
世界银行发布的报告称，全球经济的复苏仍很疲弱，甚至在地缘政治冲突等影响之下面临“失去的十年”，全球经济困境还将使应对气候变化等跨国性挑战变得更为艰难。在这种情况下，作为世界最大和第二大经济体，美国和中国需要尽力寻求缓解紧张关系的路径，特别是在经济和安全之间划设合理的边界，减少不确定性对国际商贸与投资合作的负面影响。
7月7日下午，国务院总理李强在北京人民大会堂会见美国财政部长耶伦。图/新华
拜登政府的对华经济战略
耶伦是拜登政府中对华态度相对温和的内阁成员。她是经济学教授出身，曾是美联储历史上第一位女性主席。耶伦在与中方对口官员的长期交往中，展现出一定的专业性和建设性，这对于管理中美关系至关重要。
今年1月，耶伦在瑞士与时任国务院副总理、中美经贸中方牵头人刘鹤举行长时间会谈，气氛较为友好。即便面临美国国内巨大的政治压力，耶伦仍坚持认为美中关系并非零和博弈，两国“脱钩”是“巨大的错误”。6月13日，耶伦在美国众议院金融服务委员会听证会上表示，阻碍中国经济发展不符合美国利益，中国成功使几亿人脱贫，这是值得赞扬的事情；美中双方都能够从开放的贸易和投资中获益，与中国脱钩对美国而言将是灾难性的。
然而，耶伦难以摆脱美中陷入“战略竞争”的既定思维框架，尤其是她高度重视国家安全和人权因素等对中美经贸关系的影响。今年4月20日，耶伦在美国约翰斯·霍普金斯大学国际问题高级研究院发表演讲，阐述拜登政府的对华经济政策方针。她提出，美国寻求与中国构建建设性、公平的经济关系，双方需坦诚讨论棘手议题，并在可能的情况下共同努力造福两国和世界。
耶伦称，拜登政府的对华经济战略主要包括三个方面：第一，坚定维护美国及其盟国和伙伴的国家安全利益和价值观，增加制裁、出口管制等对华政策工具的精确性，加强与市场和盟友的沟通，以降低外溢性影响；第二，寻求与中国建立健康的经济关系，而非对华经济“脱钩”，中美需进行良性的、公平的竞争，中国按照国际规则行事有利于两国和世界；第三，美中需加强宏观经济政策沟通，在应对债务问题、气候变化等全球性挑战方面，美国希望与中国展开合作。
耶伦试图用“去风险”取代“脱钩”，这是拜登政府对华经济战略的最突出变化之一。2021年1月执政的拜登政府延续了特朗普政府的“大国竞争”战略思维，继续宣扬“经济安全就是国家安全”“雇美国人、买美国货”等政策理念，认为美国与中国之间的较量迎来“决定性十年”。
拜登政府迄今没有取消特朗普政府对中国输美产品加征的惩罚性关税，针对中国的“贸易战”仍在持续。虽然有大量研究表明这种惩罚性关税给美国企业和消费者的利益带来严重损害，但美国涉华经济政策已经高度“政治化”和“安全化”。拜登政府担心因为其在经贸政策上对华示弱而丢失选票，美国贸易代表戴琪等高级官员仍认为关税是迫使中方对美让步妥协的重要工具。
此外，值得注意的是，美国国家安全领域的高级官员在经贸政策议题上的话语权和影响力显著增大。4月27日，美国总统国家安全事务助理杰克·沙利文在布鲁金斯学会发表演讲，围绕美国的国际经济战略提出“新华盛顿共识”概念。沙利文称，第二次世界大战后美国牵头塑造的国际经济秩序已经动摇。
沙利文认为，美国面临四大根本性挑战：一是产业基础被掏空，美国高估市场的力量，过度信奉贸易自由化，这令美国利益受损，尤其是半导体和基础设施等重要产业部门萎缩，美国在经济上拆除了必要的护栏，低估了竞争对手带来的挑战；二是美国需要适应由地缘政治和安全竞争所界定的新环境，中国、俄罗斯等对手利用经济上的相互依赖关系谋取地缘政治筹码，美国、欧洲等西方国家在供应链方面的脆弱性非常突出，在关键技术方面的竞争力也被削弱；三是全球气候危机日益加剧，能源转型迫在眉睫，如何缓解经济增长与实现气候变化目标之间的矛盾，建设清洁能源经济，是拜登政府面临的重要挑战；四是全球化令美国国内劳工阶级的利益严重受损，对于“中国冲击”没有充分的预期和准备，美国自里根时期奉行的“涓滴经济学”政策失效，国内的贫富差距和社会不平等问题加剧，进而导致美国民主体制的基础受到破坏。
拜登政府力图以“新华盛顿共识”重塑美国国际经济战略，实现对中国“竞而胜之”的目标。在沙利文看来，“新华盛顿共识”的主要内涵包括：一是美国在国内大力实施“现代产业战略”，在半导体、清洁能源、关键矿产、量子计算等方面加大政府和私营部门投入，不断增强美国自身供应链安全和韧性；二是美国将增强与盟友以及相关发展中国家的协调合作，共同建立“强大、有韧性和领先的技术工业基础”，通过“印太经济框架”等改造国际经贸协议的传统模式，打造“创新性国际经济伙伴关系”，确保国际经贸政策符合民主价值观，重视应对劳工权利、人权等问题；三是重振世界银行等国际发展多边机制，动员数万亿美元投入用于支持新兴经济体，以透明、高标准、可持续、包容性方式促进基础设施建设，并努力解决脆弱国家的债务困境问题；四是通过“小院高墙”策略保护关键和基础技术，推进“量身定制的”出口管制措施，聚焦能够改变军事力量对比的技术，加强涉及外国投资的国家安全审查。
中美经贸博弈仍将深化
在上述背景下，耶伦的此次北京之行，主要目标是向中方深入阐释拜登政府的对华经济战略，推动美中两国经贸政策团队之间的常态化沟通。中国国务院总理李强7月7日会见耶伦。李强指出，中美经济利益紧密交融，互利共赢是中美经济关系的本质，加强合作是双方的现实需求和正确选择。李强表示，中国的发展对美国是机遇而不是挑战，是增益而不是风险。把经济合作泛政治化、泛安全化，不利于两国乃至全球经济发展。耶伦强调，美方不寻求“脱钩断链”，无意阻碍中国现代化进程，愿同中方落实两国元首巴厘岛会晤达成的共识，加强沟通，避免因分歧导致误解，在稳定宏观经济、应对全球性挑战方面加强合作，寻求美中经济互利双赢。
耶伦还与国务院副总理、中美经贸中方牵头人何立峰进行深入、坦诚、务实交流，聚焦如何落实中美元首巴厘岛会晤重要共识、两国和世界经济金融形势、合作应对全球共同挑战等议题。特别是，中方表达了对美方对华制裁限制措施的关切。此外，耶伦与中国人民银行党委书记、国家外汇局局长潘功胜就共同关心的经济金融议题交换了意见。美国财政部官员表示，耶伦在北京期间，还与前任副总理刘鹤以及即将卸任的中国人民银行行长易纲进行了“实质性对话”。这一安排颇有深意，表明美方希望在中美经贸对话方面保持一定的延续性。
从中美双方释放的信息看，耶伦此行并没有就关税、制裁等问题与中方达成具体成果，主要意义在于促使中美更准确、更深入地了解彼此的关切和立场。接下来，美国商务部部长雷蒙多等拜登政府高级官员有望访华，美国贸易代表办公室负责的关税审查也可能会在今年年底之前结束。耶伦本人难以主导美国的对华经贸政策，雷蒙多、戴琪以及沙利文在相关问题上的看法与耶伦存在不少差异。
在拜登政府大力推进所谓“新华盛顿共识”的背景下，美国在贸易、投资、技术等方面的对华打压难以停息。美国方面以应对中国的“经济胁迫”为由，实施供应链重塑战略，并推动其他盟友在贸易上也减少对华依赖。拜登政府还酝酿发布限制美国对华投资的行政令，要求美国企业和金融机构与中国的半导体、人工智能等高技术产业保持距离。此外，拜登政府或会进一步收紧对华出口管制，如将英伟达公司此前针对中国市场的“降能”芯片产品也纳入管制范围。
总之，在拜登政府难以改变美国对华总体战略的情况下，中美在经贸领域的博弈恐将变得更加复杂激烈。耶伦访华体现了美方试图与中国展开“可控竞争”的意图，也出于应对美国自身诸多经济挑战的考量。归根结底，中方在中美经贸关系问题上不能寄望于美方的善意，而是要把精力和资源更多用于办好自己的事，在深化改革开放上下真功夫、下实功夫，推动中国经济在高质量发展的轨道上行稳致远，这是应对美国各种压力的底气所在。
（作者系复旦大学国际问题研究院教授）
作者：赵明昊